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摘 要

“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃是當(dāng)前國土空間規(guī)劃體系中的重要組成部分，也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)注焦點。本文結(jié)合《江蘇省村莊規(guī)劃編制指南（試行）（2020年版）》研究和一系列規(guī)劃實踐總結(jié)提出：村莊規(guī)劃在編制內(nèi)容上要突出因村制宜，要根據(jù)村莊的實際分類選擇編制內(nèi)容，也可以根據(jù)建設(shè)發(fā)展時序分時滾動編制相關(guān)內(nèi)容；在編制重點上要突出全域全要素管控和預(yù)留管理彈性，統(tǒng)籌謀劃產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)、歷史文化、人居環(huán)境等各類要素，實現(xiàn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間“一張圖”管理，同時需要考慮村莊發(fā)展的不確定性較好地預(yù)留管理彈性；在成果形式上強調(diào)簡化表達、通俗易懂，既要滿足地方管理實際需要，也要適應(yīng)基層規(guī)劃管理人員的能力，還要易于村民理解接受和監(jiān)督執(zhí)行；在組織方式上強調(diào)農(nóng)民主體、陪伴式規(guī)劃，規(guī)劃師要充分尊重農(nóng)民意愿、深入鄉(xiāng)村駐點服務(wù)，了解農(nóng)民訴求，以陪伴的方式與村集體、農(nóng)民群眾共同開展規(guī)劃編制。本文將規(guī)劃編制技術(shù)路徑簡要概括為“四部曲”，并以儀征市馬集鎮(zhèn)合心村為例進行了詳細解析。

一、引言

“三農(nóng)”問題是關(guān)系到我國國計民生的根本問題。自2004年以來，中央每年的一號文件均聚焦“三農(nóng)”問題的解決^[1]，黨的十八大更是進一步提出“必須始終把解決好‘三農(nóng)’問題作為全黨工作的重中之重，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”。鄉(xiāng)村發(fā)展受到越來越多的關(guān)注，作為鄉(xiāng)村發(fā)展和建設(shè)的基礎(chǔ)——村莊規(guī)劃實踐也開展的如火如荼。然而，受限于人員、技術(shù)和認識等方面的不足，導(dǎo)致部分村莊規(guī)劃科學(xué)性和操作性不強。具體表現(xiàn)為：部分規(guī)劃重點放在村莊物質(zhì)環(huán)境的改善，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展、文化提升關(guān)注不足，村莊發(fā)展后繼乏力；部分規(guī)劃過多地套用城市模式，缺乏對村莊自身的特色挖掘，缺少長期根植于鄉(xiāng)村的精神；部分規(guī)劃成果大而全，內(nèi)容龐雜缺乏針對性，不利于村民和規(guī)劃管理部門使用；另外，不同部門編制的村莊規(guī)劃由于目標任務(wù)差異工作重點不盡相同，甚至彼此之間沖突矛盾較大。

為助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，切實解決“多規(guī)”在鄉(xiāng)村地區(qū)的沖突矛盾，提高村莊規(guī)劃的實用性，國家提出要編制“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃，明確要“在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū)，以一個或幾個行政村為單元，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織編制‘多規(guī)合一’的實用性村莊規(guī)劃，作為詳細規(guī)劃”^[2]。本文基于筆者參與的《江蘇省村莊規(guī)劃編制指南（試行）（2020年版）》研究和一系列規(guī)劃實踐，提出“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃編制的幾點思考，以期為相關(guān)工作的開展提供參考。

村莊規(guī)劃編制內(nèi)容示意圖

二、分類分時開展規(guī)劃編制

村莊規(guī)劃是國土空間規(guī)劃體系中的詳細規(guī)劃，需要統(tǒng)籌村莊發(fā)展目標、生態(tài)保護修復(fù)、耕地和永久基本農(nóng)田保護、歷史文化傳承與保護、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村住房布局、安全和綜合防災(zāi)，并明確近期實施項目^[3]。但是，我國的村莊面廣量大、類型多樣，發(fā)展的基礎(chǔ)和現(xiàn)實的需求也各有不同，如果按照以上內(nèi)容全部做一遍，將花費巨大的人力財力，既沒有必要，也不現(xiàn)實。因此，從實用的角度出發(fā)，村莊規(guī)劃的編制首先需要弄清楚村莊發(fā)展的實際需求，確定規(guī)劃重點，分類分時開展規(guī)劃編制。

1.分類選擇規(guī)劃內(nèi)容

根據(jù)村莊的區(qū)位、資源稟賦、建設(shè)基礎(chǔ)、近期建設(shè)需要等村莊的類型特點不同，可以選擇相應(yīng)的內(nèi)容重點開展規(guī)劃編制。比如，歷史文化名村應(yīng)編制歷史文化保護專篇，有成規(guī)模的農(nóng)民住房建設(shè)需求的可編制村莊建設(shè)規(guī)劃，有鄉(xiāng)村休閑旅游發(fā)展項目需求的可詳細編制鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展相應(yīng)篇章。當(dāng)然所有村莊規(guī)劃都需要編制能滿足規(guī)劃管理需求的目標指標、用地布局用途管制等基本內(nèi)容。

2.分時滾動編制

考慮到有的村莊確實有必要編制很多的規(guī)劃內(nèi)容，但限于近期建設(shè)重點不明確或投入不足等現(xiàn)實原因，無法一次全部完成。我們提出村莊規(guī)劃也可以分不同的階段開展編制工作，先完成基本內(nèi)容，然后根據(jù)規(guī)劃建設(shè)的需要，在不同時段分步編制相應(yīng)需要選做的內(nèi)容，分別疊加到一張規(guī)劃底圖上，形成“一套”村莊規(guī)劃。

村莊規(guī)劃分時編制示意圖

三、全域全要素管控和彈性管理

1.全域全要素管控

傳統(tǒng)鄉(xiāng)村地區(qū)的村莊規(guī)劃存在著類型多，參與主體多，條塊分割嚴重等問題，并且難以有效覆蓋全域全要素，如原來村莊建設(shè)規(guī)劃，側(cè)重于居民點的規(guī)劃建設(shè)，環(huán)境整治等內(nèi)容；而原來的村土地利用規(guī)劃，則側(cè)重于村域土地利用安排、基本農(nóng)田保護和土地整理等。在新的國土空間規(guī)劃改革的背景下，村莊規(guī)劃需要落實“多規(guī)合一”的要求，實現(xiàn)行政村全域空間全要素的規(guī)劃管控，涵蓋村莊聚落等生活空間、農(nóng)業(yè)等生產(chǎn)空間、以及各類生態(tài)空間，合理制定各類空間的管控規(guī)則，形成全域統(tǒng)一的“一張圖”。同時，村莊規(guī)劃也要圍繞人與自然和諧共生、山水林田湖草是一個生命共同體的核心理念，統(tǒng)籌安排好自然資源、人文景觀、產(chǎn)業(yè)及配套設(shè)施、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施等各類要素，兼顧保護與發(fā)展的需要，形成全要素融合的管控基礎(chǔ)。

某村建設(shè)用地彈性管控策略圖

2.預(yù)留管理彈性

村莊的規(guī)劃建設(shè)往往受到各類外部因素的影響，存在諸多的不確定性。村莊的發(fā)展訴求也會隨著區(qū)域周邊環(huán)境的變化或是外部力量的介入而發(fā)生改變。作為鄉(xiāng)村地區(qū)空間管理的法定規(guī)劃，村莊規(guī)劃既要能用、管用，又不能“管死”，因此需要較好地預(yù)留規(guī)劃管理彈性，才能更好地應(yīng)對發(fā)展的不確定性，提高規(guī)劃的適應(yīng)性和操作性，避免出現(xiàn)頻繁修編、造成規(guī)劃浪費。具體來說，可在用地布局和用途管制中選擇采用三種彈性管控策略。一是“預(yù)留性質(zhì)不定邊界”，即“點位控制”。對于一些已經(jīng)明確要實施、但是暫時還無法明確其具體的規(guī)模的項目，可以在規(guī)劃圖中采用“點位”控制的方法，表達項目的類別和意向性位置，待項目規(guī)模明確并即將落地實施前具體劃定其用地邊界。二是“預(yù)留用地不定性”，即“用地留白”。在規(guī)劃圖上預(yù)留一部分建設(shè)用地斑塊不給定具體的用地性質(zhì)，作為機動用地留待有實際項目需求后再來給定地塊性質(zhì)。三是“預(yù)留指標不上圖”，即“機動指標”。借鑒原土規(guī)里的清單管理方式，預(yù)留一部分建設(shè)用地指標不在圖紙上表達，列出項目建設(shè)正負面清單，待有需要的時候再去選擇合適的空間，當(dāng)然，落地時不能占用底線管控的區(qū)域。通過這幾種管理方式，總體上可以基本滿足村莊規(guī)劃管理彈性的需要。

四、成果表達與組織方式

1.成果形式：簡化表達、通俗易懂

村莊規(guī)劃面向的對象主要是基層規(guī)劃管理人員、村集體以及農(nóng)民群眾，其成果的表達，一定不能太過于復(fù)雜和繁瑣。規(guī)劃成果形式既要適應(yīng)地方規(guī)劃管理的實際需要，也要適應(yīng)基層規(guī)劃管理技術(shù)人員的能力，還要能夠易于村民理解接受和監(jiān)督執(zhí)行。規(guī)劃成果的表達形式要盡量以圖表和簡要的文字，實現(xiàn)“吸引人、看得懂、記得住和能落地、好監(jiān)督”。從規(guī)劃管理的角度來說，可采用“前圖后則”的表達形式，著重表達各類用地布局和用途管制要求。從面向村民規(guī)劃公開的角度來說，可以編制規(guī)劃公開圖或村民手冊，以通俗易懂、接地氣的圖畫形式表達各類功能安排、管控要求和建設(shè)效果示意等內(nèi)容。

蘇州市木瀆鎮(zhèn)天池村在編制村莊規(guī)劃時，為了便于村民能夠更好地讀懂規(guī)劃，了解村莊未來建設(shè)和發(fā)展方向，編制了村民成果手冊，采用了通俗易懂的圖表、漫畫形式表達房屋建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、道路交通、綠化景觀、基礎(chǔ)設(shè)施配套等內(nèi)容。

2.組織方式：農(nóng)民主體、陪伴規(guī)劃

自然資源部文件明確指出了村莊規(guī)劃編制由政府組織、村民主體和村兩委主導(dǎo)、開門編規(guī)劃。厘清村莊規(guī)劃涉及到的各類人群在規(guī)劃編制和實施過程中承擔(dān)的職責(zé)，廣泛征詢、充分尊重農(nóng)民意見，是村莊規(guī)劃編制組織中需要遵循的重要原則。對于規(guī)劃師團隊來說，需要深入鄉(xiāng)村駐點服務(wù)，以陪伴的方式與村集體、農(nóng)民群眾共同深入開展規(guī)劃編制。規(guī)劃師要發(fā)揮好“政策宣傳、技術(shù)支持、決策輔助”的作用，既要在工作全過程中統(tǒng)籌落實政府各部門要求，還要幫助村民們理解政策要求、認識自身本底特色和發(fā)展?jié)摿?、梳理吸納合理的訴求、開展方案模擬討論，最終形成村莊建設(shè)發(fā)展的共識決策。由于涉及上上下下、方方面面，農(nóng)村地區(qū)的語言、民風(fēng)民俗等差異很大，要想編好村莊規(guī)劃對當(dāng)前的規(guī)劃師隊伍而言可能是一個比較大的挑戰(zhàn)。

村民公開示意圖

蘇州市木瀆鎮(zhèn)天池村村民手冊

五、工作框架與技術(shù)路線

結(jié)合筆者已有的系列實踐，可以將村莊規(guī)劃的工作框架與技術(shù)路線簡要概括為村莊規(guī)劃“四部曲”。第一是明現(xiàn)狀、謀發(fā)展，是要盤點家底，分析現(xiàn)狀問題和各類要素，找到規(guī)劃目標任務(wù)，講好發(fā)展故事；第二是保底線、優(yōu)布局，核心內(nèi)容是落實自上而下的管控要求，根據(jù)發(fā)展需要優(yōu)化村域空間布局，同時制定相應(yīng)的空間用途管制規(guī)則或細則，為規(guī)劃管理提供法定依據(jù)；第三是塑特色、提品質(zhì)，開展鄉(xiāng)村人居環(huán)境優(yōu)化提升設(shè)計，這部分內(nèi)容可根據(jù)需要靈活確定內(nèi)容深淺；第四是籌資金、落行動，明確近期實施項目和資金籌措機制，制定詳細行動計劃。這四部曲基本可以概括村莊規(guī)劃編制基本內(nèi)容要求，當(dāng)然這四部曲之間也是需要相互影響和反饋才能達到最優(yōu)的結(jié)果。

村莊規(guī)劃層面規(guī)劃師職能界定

村莊規(guī)劃編制“四部曲”

六、實證案例：儀征馬集鎮(zhèn)合心村

合心村地處儀征市北郊、緊鄰馬集鎮(zhèn)區(qū)，屬典型的丘陵地貌，交通便利，滬陜高速儀征出口坐落境內(nèi)，緊臨S125，合心路與黑莓大道貫穿東西。周邊產(chǎn)業(yè)資源、旅游資源豐富，位于儀征市重要的旅游發(fā)展軸上。

區(qū)位圖

村莊現(xiàn)狀建筑與風(fēng)貌

1.明現(xiàn)狀、謀發(fā)展

合心村資源稟賦突出，特色產(chǎn)業(yè)初具規(guī)模，但人口流失嚴重；村莊地處城市近郊地區(qū)，承擔(dān)了多種區(qū)域性交通和公共服務(wù)職能。通過問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大多村民希望自家農(nóng)田能夠流轉(zhuǎn)，自己能夠從事二三產(chǎn)業(yè)；希望村莊內(nèi)部的各類設(shè)施配套能夠得到進一步完善。據(jù)此，規(guī)劃通過解讀城市（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃、鎮(zhèn)村布局規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等上位規(guī)劃，落實生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施等保護和建設(shè)要求，初步梳理村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人居環(huán)境提升方向。

據(jù)此，規(guī)劃提出合心村定位為“以丘岡田園景觀為基底，以百匯園、博鰲生態(tài)園為品牌，以生態(tài)養(yǎng)生慢生活體驗為主題，以企業(yè)帶動、村企合作為模式，打造集種植、加工、休閑、展示、體驗、生活相融的悠然田園”，并進一步構(gòu)建村莊發(fā)展目標體系，落實并明確人口、生態(tài)保護紅線、耕地保有量、永久基本農(nóng)田保護面積等各類約束性和預(yù)期性指標。其中，為了提高規(guī)劃彈性，應(yīng)對未來發(fā)展的不確定性，規(guī)劃預(yù)留了4.52hm2的建設(shè)用地機動指標，用于村莊未來設(shè)施提升、農(nóng)房改善和產(chǎn)業(yè)發(fā)展（表1）。

表1 規(guī)劃指標體系

村民意愿調(diào)查分析

2.保底線、優(yōu)布局

規(guī)劃在落實永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線等各類底線管控要求基礎(chǔ)上，結(jié)合上位規(guī)劃要求和村莊發(fā)展需求，進一步挖掘村莊存量空間，促進建設(shè)用地整體減量化，優(yōu)化村域各類用地布局。為了進一步保護生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)空間，推動村莊規(guī)劃實施，規(guī)劃提出了土地綜合整治，通過整治可騰挪建設(shè)用地14.49hm2，新增耕地14.49hm2。整治后新增的各項指標可按照要求在省級平臺進行交易，初步匡算可實現(xiàn)收益7600萬元，扣除土地整治成本、近期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等支出，可凈收益約3500萬元，能夠有效的支撐村莊未來發(fā)展。

針對規(guī)劃后的各類土地用途，規(guī)劃提出了具體管制規(guī)則。其中，農(nóng)業(yè)和生態(tài)空間嚴格按照國家、省有關(guān)要求進行保護。關(guān)于產(chǎn)業(yè)用地和配套設(shè)施用地，規(guī)劃提出了具體的容積率、建筑密度、建筑高度、綠地率以及退讓等具體建設(shè)指標；關(guān)于農(nóng)村居住用地，考慮到合心村未來農(nóng)民住房以自建為主，規(guī)劃主要從宅基地規(guī)模、院落組織形式、四鄰關(guān)系、建筑退讓以及風(fēng)貌等方面提出具體管控要求。

土地利用現(xiàn)狀圖

村莊布局規(guī)劃圖

產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑

3.塑特色、提品質(zhì)

規(guī)劃提出合心村未來要充分利用“山、水、莓、茶、果、林”的生態(tài)優(yōu)勢，圍繞瑞映湖生態(tài)旅游開發(fā)，保護自然生態(tài)環(huán)境，各類新建建筑需順應(yīng)地形地貌，尊重現(xiàn)狀肌理，處理好水與建筑的關(guān)系、塑造濱水景觀，傳承合心村多元包容、兼濟南北、簡約大氣的傳統(tǒng)建筑特色。規(guī)劃結(jié)合村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，在丁三魏和劉銅中兩個自然村內(nèi)進行了特色田園鄉(xiāng)村詳細規(guī)劃設(shè)計。設(shè)計的內(nèi)容主要包括：田園風(fēng)光塑造、住宅整治、公共建筑設(shè)計、公共空間打造、道路交通規(guī)劃、慢行體系規(guī)劃、旅游線路策劃、生態(tài)環(huán)境整治、景觀提升、綠化配置、市政基礎(chǔ)設(shè)施配套等方面。

土地綜合整治規(guī)劃圖

村莊建設(shè)用地管制規(guī)則

村莊內(nèi)重要建筑改造設(shè)計

村莊核心區(qū)特色旅游線路設(shè)計

4.籌資金、落行動

結(jié)合村莊發(fā)展實際需求，規(guī)劃提出合心村近期需要重點實施11個項目，涵蓋建設(shè)用地整治、公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施提升、農(nóng)民居住環(huán)境改善、產(chǎn)業(yè)發(fā)等內(nèi)容（表2）。

表2 近期建設(shè)項目表

空間景觀風(fēng)貌設(shè)計

村莊核心區(qū)總體平面設(shè)計

七、展望

“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃是國土空間規(guī)劃體系變革中的一個重要組成部分，目前國家有關(guān)國土空間規(guī)劃的技術(shù)標準體系尚未完整公布，村莊規(guī)劃的編制技術(shù)方法仍處在地方實踐摸索期。而新《土地管理法》對于鄉(xiāng)村地區(qū)土地管理的諸多要求也尚未明確具體的落地操作政策，諸如農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展支持政策、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、“三塊地”改革、全域土地綜合整治等方面的政策也是村莊規(guī)劃編制需要面對巨大挑戰(zhàn)。

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深入實施，村莊規(guī)劃編制的需求量是巨大的，如何答好“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃這個命題，需要地方政府和規(guī)劃從業(yè)人員共同努力。筆者長期從事鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)研究與實踐，希望隨著實踐的深入，不斷總結(jié)思考，與行業(yè)同行持續(xù)探討村莊規(guī)劃編制的技術(shù)思路與方法。

參考文獻：

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[3]自然資源部辦公廳關(guān)于加強村莊規(guī)劃促進鄉(xiāng)村振興的通知[R]. 2019.

作者簡介

張偉，江蘇省城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村規(guī)劃設(shè)計院 院長/研究員級高級工程師；

閭海，江蘇省城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村規(guī)劃設(shè)計院城鄉(xiāng)規(guī)劃所 所長/正高級城鄉(xiāng)規(guī)劃師。

文章來源：規(guī)劃建設(shè)前沿