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引 言

自2020年初以來(lái)，因席卷全球的新冠疫情，以及氣候變化背景下愈發(fā)頻繁的自然災(zāi)害，人類(lèi)承受了巨大挑戰(zhàn)，蒙受了巨大損失，“韌性”（Resilience）也因之被置于前所未有的高度。韌性是什么？在聯(lián)合國(guó)人居署和世衛(wèi)組織聯(lián)合發(fā)布的《在城市和區(qū)域規(guī)劃中整合健康：資料手冊(cè)》中，韌性定義如下：某一系統(tǒng)或者地方及其居民抵擋、吸收、適應(yīng)某種危險(xiǎn)，并及時(shí)有效地從其影響中恢復(fù)的能力。就此可見(jiàn)，韌性對(duì)應(yīng)的是對(duì)危險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)能力，特別強(qiáng)調(diào)的是吸收、適應(yīng)和恢復(fù)。這就與“Resilience”一詞的英文釋義——復(fù)原力、恢復(fù)力、彈力——對(duì)應(yīng)上了，所謂“百折不撓”。通過(guò)“韌性城市”的視角來(lái)應(yīng)對(duì)現(xiàn)下全球所面對(duì)的重重挑戰(zhàn)，有助于城市為當(dāng)前居民提供更好的服務(wù)，并為長(zhǎng)期規(guī)劃做好準(zhǔn)備。

1、城市韌性維度、指標(biāo)與解析

城市韌性的52項(xiàng)指標(biāo) 

迄今為止，最為詳盡的韌性城市指標(biāo)體系是由洛克菲勒基金會(huì)支持的韌性城市100項(xiàng)目提出的。其韌性城市指標(biāo)，既面向長(zhǎng)期問(wèn)題，又對(duì)應(yīng)突發(fā)災(zāi)難。作為本文開(kāi)篇，首先對(duì)韌性城市的四個(gè)維度與十二項(xiàng)指標(biāo)加以引介。

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插圖1 城市韌性的52項(xiàng)指標(biāo)

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1.1 韌性城市四大維度

維度1：健康與福祉

包含三個(gè)目標(biāo)：

①人的脆弱性降至最低；

②多樣化的謀生方式與就業(yè)；

③對(duì)人類(lèi)健康和生命提供有效保障。

維度2：經(jīng)濟(jì)與社會(huì)

（城市人群和平共居，并采取共同行動(dòng)）

包含三個(gè)目標(biāo)：

①可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)；

②綜合全面的治安與法律規(guī)則；

③ 集體認(rèn)同與相互支持。

維度3：基礎(chǔ)設(shè)施與環(huán)境

（城市建成環(huán)境與自然環(huán)境能提供重要服務(wù)功能，為城市居民提供保護(hù)和聯(lián)系）

包含三個(gè)目標(biāo)：

①可靠的機(jī)動(dòng)性與通信；

②有效提供重要服務(wù)；

③ 降低暴露與脆弱性。

維度4：領(lǐng)導(dǎo)與策略

（城市相關(guān)決策應(yīng)當(dāng)是明智、包容、綜合且可以迭代的）

包含三個(gè)目標(biāo)：

①有效的領(lǐng)導(dǎo)與管理；

②對(duì)利益相關(guān)者賦權(quán)；

③ 綜合發(fā)展規(guī)劃。

1.2 韌性城市評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

維度1：健康與福祉

包含三個(gè)目標(biāo)：

①人的脆弱性降至最低；

②多樣化的謀生方式與就業(yè)；

③對(duì)人類(lèi)健康和生命提供有效保障。

維度2：經(jīng)濟(jì)與社會(huì)

（城市人群和平共居，并采取共同行動(dòng)）

包含三個(gè)目標(biāo)：

①可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)；

②綜合全面的治安與法律規(guī)則；

③ 集體認(rèn)同與相互支持。

維度3：基礎(chǔ)設(shè)施與環(huán)境

（城市建成環(huán)境與自然環(huán)境能提供重要服務(wù)功能，為城市居民提供保護(hù)和聯(lián)系）

包含三個(gè)目標(biāo)：

①可靠的機(jī)動(dòng)性與通信；

②有效提供重要服務(wù)；

③ 降低暴露與脆弱性。

維度4：領(lǐng)導(dǎo)與策略

（城市相關(guān)決策應(yīng)當(dāng)是明智、包容、綜合且可以迭代的）

包含三個(gè)目標(biāo)：

①有效的領(lǐng)導(dǎo)與管理；

②對(duì)利益相關(guān)者賦權(quán)；

③ 綜合發(fā)展規(guī)劃。

維度1：健康與福祉	指標(biāo)解析
目標(biāo)① 人的脆弱性降至最低
充足的可負(fù)擔(dān)能源供應(yīng)	能源類(lèi)型；價(jià)格；是否可持續(xù)（易于量化）
均可獲得安全的飲用水	水源類(lèi)型、水質(zhì)水量、可持續(xù)性（易于量化）
有效的清潔衛(wèi)生	如何量化，需結(jié)合地方實(shí)際確定
充分的可負(fù)擔(dān)性食物供應(yīng)	食物來(lái)源、類(lèi)型、品質(zhì)、價(jià)格、可靠性
目標(biāo)② 多樣化的謀生方式與就業(yè)
包容性的勞工政策	政策評(píng)價(jià)，城市特定的勞動(dòng)法規(guī)
相關(guān)的技能與培訓(xùn)	不僅限于高端人才，也包含低級(jí)別勞動(dòng)技能培訓(xùn)
本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展與創(chuàng)新	有待對(duì)地方產(chǎn)業(yè)+創(chuàng)新提供有效定義，才可得到有意義的量化評(píng)價(jià)結(jié)果
支持性的融資機(jī)制	易于量化
遭受沖擊之后對(duì)生計(jì)提供多樣保護(hù)	比如疫情、洪災(zāi)后各行業(yè)是否得到扶持渡過(guò)危機(jī)
目標(biāo)③ 對(duì)人類(lèi)健康和生命提供有效保障
穩(wěn)健的公共衛(wèi)生系統(tǒng)	有待選擇可靠指標(biāo)
可充分獲得高品質(zhì)醫(yī)療服務(wù)	有待選擇可靠指標(biāo)
有效的應(yīng)急響應(yīng)服務(wù)	有待選擇可靠指標(biāo)
應(yīng)急醫(yī)療	有待選擇可靠指標(biāo)

維度2：經(jīng)濟(jì)與社會(huì)	指標(biāo)解析
目標(biāo)① 可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)
公共財(cái)政良好管理	有待選擇可靠指標(biāo)
綜合的業(yè)務(wù)連續(xù)性規(guī)劃	有待選擇可靠指標(biāo)
多樣的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)	有待選擇可靠指標(biāo)
具有吸引力的業(yè)務(wù)環(huán)境	有待選擇可靠指標(biāo)
與區(qū)域和地方經(jīng)濟(jì)達(dá)成強(qiáng)勁關(guān)聯(lián)	有待選擇可靠指標(biāo)
目標(biāo)② 綜合全面的治安與法律規(guī)則
阻止犯罪的有效系統(tǒng)	有待選擇可靠指標(biāo)
主動(dòng)防腐敗手段	有待選擇可靠指標(biāo)
得力的警務(wù)	有待選擇可靠指標(biāo)
合用的刑事和民事司法	有待選擇可靠指標(biāo)
目標(biāo)③ 集體認(rèn)同與相互支持
本地社區(qū)支持	如何量化，需結(jié)合地方實(shí)際確定
具有凝聚力的社區(qū)	如何量化，需結(jié)合地方實(shí)際確定
強(qiáng)大的城市認(rèn)同感與文化	如何量化，需結(jié)合地方實(shí)際確定
積極參與的市民	如何量化，需結(jié)合地方實(shí)際確定

維度3：基礎(chǔ)設(shè)施與環(huán)境	指標(biāo)解析
目標(biāo)① 可靠的機(jī)動(dòng)性與通信
安全的技術(shù)網(wǎng)絡(luò)	易于量化
可靠的通信技術(shù)	易于量化
有效的交通運(yùn)行和維護(hù)	易于量化
多樣與可負(fù)擔(dān)的交通網(wǎng)絡(luò)	易于量化
目標(biāo)② 有效提供重要服務(wù)
重要資產(chǎn)與服務(wù)的充分連續(xù)性	需涵蓋市政基礎(chǔ)設(shè)施與綠色基礎(chǔ)設(shè)施兩個(gè)方面
勤于維護(hù)	易于量化
保有冗余度	易于量化
靈活的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)	涉及市政基礎(chǔ)設(shè)施與綠色基礎(chǔ)設(shè)施
生態(tài)系統(tǒng)的有效管護(hù)	此處指標(biāo)應(yīng)咨詢(xún)生態(tài)專(zhuān)家確定，比如藍(lán)綠交織，生物多樣性等
目標(biāo)③ 降低暴露與脆弱性
穩(wěn)健的保護(hù)性基礎(chǔ)設(shè)施	理解為“防御性”基礎(chǔ)設(shè)施，需要識(shí)別對(duì)城市提供風(fēng)險(xiǎn)防御的包含哪些類(lèi)別基礎(chǔ)設(shè)施
得到有效管理的保護(hù)性生態(tài)系統(tǒng)	同樣指的是“防護(hù)性或防御性”生態(tài)系統(tǒng)
恰當(dāng)?shù)囊?guī)范、標(biāo)準(zhǔn)及貫徹執(zhí)行	_
綜合性危害與暴露信息繪圖	全面并時(shí)時(shí)更新的信息，涵蓋城市面臨的所有長(zhǎng)期問(wèn)題及突發(fā)災(zāi)害導(dǎo)致的危害，及城市暴露于其中的狀態(tài)。

維度4：領(lǐng)導(dǎo)與策略	指標(biāo)解析
目標(biāo)① 有效的領(lǐng)導(dǎo)與管理
恰當(dāng)?shù)恼疀Q策	如何量化？
與其他政府機(jī)構(gòu)有效協(xié)調(diào)	_
多個(gè)利益相關(guān)者主動(dòng)合作	_
綜合性危害監(jiān)測(cè)與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估	易于量化
綜合性政府應(yīng)急管理	易于量化
目標(biāo)② 對(duì)利益相關(guān)者賦權(quán)
為所有人提供充分的教育	易于量化
廣泛的社區(qū)意識(shí)和準(zhǔn)備	可以抽樣調(diào)查后量化
社區(qū)與政府共事的有效機(jī)制	_
目標(biāo)③ 綜合發(fā)展規(guī)劃
綜合性城市監(jiān)測(cè)與數(shù)據(jù)管理	易于量化
咨詢(xún)式規(guī)劃過(guò)程	可以嘗試量化
適宜的土地利用與分區(qū)	這一項(xiàng)非常復(fù)雜
穩(wěn)健的規(guī)劃審批程序	可以嘗試量化

插圖2 城市韌性指數(shù)具有全球相關(guān)性，是在與遍布全球不同類(lèi)型和規(guī)模城市合作的基礎(chǔ)上開(kāi)發(fā)并經(jīng)過(guò)檢測(cè)

2、從編一本手冊(cè)開(kāi)始密歇根州社區(qū)韌性規(guī)劃綜合手冊(cè)

插圖3 密歇根社區(qū)韌性規(guī)劃手冊(cè)封面

如何著手提升韌性？

美國(guó)密歇根州的案例值得借鑒，《密歇根州社區(qū)韌性規(guī)劃綜合手冊(cè)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)韌性手冊(cè))(http://www.resilientmichigan.org/handbook.asp)  為一切工作的起點(diǎn)。盡管有預(yù)測(cè)認(rèn)為隨著氣候變化的進(jìn)展，五大湖周邊的美國(guó)中西部地區(qū)會(huì)變得更為宜人，可近年密歇根州極端氣候事件頻發(fā)，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、社會(huì)安全、基礎(chǔ)設(shè)施都帶來(lái)嚴(yán)峻考驗(yàn)。面對(duì)未來(lái)挑戰(zhàn)，不采取任何行動(dòng)或試圖沿用老辦法，是不可能成功的，社區(qū)韌性提升成為當(dāng)務(wù)之急。也就是說(shuō)，地方政府需要積極主動(dòng)地了解和應(yīng)對(duì)氣候、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)變化帶來(lái)的預(yù)期挑戰(zhàn)?；诖?，《韌性手冊(cè)》于2017年4月出臺(tái)，以期對(duì)密歇根州社區(qū)韌性規(guī)劃工作的開(kāi)展提供指導(dǎo)。

2.1 列明氣候適應(yīng)和氣候緩解之道

《韌性手冊(cè)》首先對(duì)氣候適應(yīng)（climate adaptation）和氣候緩解（climate mitigation）的涵義進(jìn)行了厘清。雖然二者在韌性戰(zhàn)略中都發(fā)揮著重要作用，但卻是不同的努力方向。前者是適應(yīng)已經(jīng)在進(jìn)行中的氣候變化，是兵來(lái)將擋水來(lái)土掩之策；后者是減少和穩(wěn)定大氣中溫室氣體的水平，以緩解甚至扭轉(zhuǎn)氣候變化，是防患于未然之道。前者是地方為保護(hù)自己周全付出的努力，而后者則是地方為人類(lèi)命運(yùn)共同體肩負(fù)的責(zé)任。當(dāng)然，二者并非涇渭分明，許多氣候適應(yīng)戰(zhàn)略還具有緩解作用。例如，在當(dāng)?shù)夭少?gòu)食物是一種氣候適應(yīng)戰(zhàn)略，可以減少對(duì)可能受到氣候變化影響的國(guó)家和全球市場(chǎng)的依賴(lài)。同時(shí)，通過(guò)減少運(yùn)輸里程來(lái)減少溫室氣體排放。如果能夠識(shí)別并對(duì)這些“雙贏”策略持續(xù)而系統(tǒng)地加以利用，有助于地方應(yīng)對(duì)即將到來(lái)的挑戰(zhàn)，并達(dá)成韌性提升。

2.2 指出把韌性策略納入實(shí)踐的途徑

氣候適應(yīng)和氣候緩解策略又如何納入到當(dāng)前的實(shí)踐之中呢？《韌性手冊(cè)》提出了將韌性融入當(dāng)?shù)卣摺⒁?guī)劃和項(xiàng)目的6種途徑，如下所列。

編號(hào)	主題	文件類(lèi)型
①	傳統(tǒng)規(guī)劃	總體規(guī)劃 公園和游憩規(guī)劃 鄰里住區(qū)規(guī)劃 分區(qū)條例（Zoning Ordinances） 市中心開(kāi)發(fā)規(guī)劃
②	跨轄區(qū)與區(qū)域	自然災(zāi)害緩解規(guī)劃區(qū)域管理規(guī)劃 棕地再開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略
③	一般市政責(zé)任和行政審查	暴雨管理 開(kāi)發(fā)和再開(kāi)發(fā)建議 資本改善計(jì)劃
④	政策和倡議	能源規(guī)劃和政策 氣候行動(dòng)規(guī)劃 地方的“老化” 可負(fù)擔(dān)住房 食物安全
⑤	交通	廊道規(guī)劃 遠(yuǎn)距離交通規(guī)劃 非機(jī)動(dòng)交通規(guī)劃
⑥	自然資源	食物政策和農(nóng)業(yè)保護(hù) 流域管理規(guī)劃 入侵物種管理規(guī)劃 森林管理規(guī)劃

識(shí)別有效的氣候適應(yīng)和氣候緩解策略，并探索納入規(guī)劃、政策與實(shí)踐中去的有效途徑，即為提升社區(qū)韌性的出發(fā)點(diǎn)。

2.3 《韌性手冊(cè)》主要內(nèi)容

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《韌性手冊(cè)》

分為6章

框架內(nèi)容如下

 第一章 

“增強(qiáng)密歇根州社區(qū)韌性”，列出了背景信息，包括社區(qū)韌性定義、氣候變化趨勢(shì)概述、規(guī)劃師對(duì)韌性原則所承擔(dān)的責(zé)任等；

第二章 

“密歇根州社區(qū)的氣候影響”，從極端高溫、暴雨洪水、嚴(yán)重的冬季風(fēng)暴、岸線動(dòng)態(tài)變化、自然生態(tài)系統(tǒng)、農(nóng)業(yè)和食物系統(tǒng)等6個(gè)方面分別列明；

第三章 

“公民參與”，規(guī)劃師要讓不同部門(mén)和不同利益群體坐在一起，讓社區(qū)成員就韌性事宜開(kāi)展有意義的對(duì)話，本章列明了為社區(qū)公眾提供教育以及鼓勵(lì)公眾積極參與社區(qū)韌性規(guī)劃及實(shí)施的有效方式；

 第四章 

“收集數(shù)據(jù)”，詳細(xì)列明了在開(kāi)展韌性規(guī)劃工作時(shí)可收集的有用數(shù)據(jù)——?dú)夂蝾A(yù)測(cè)、健康統(tǒng)計(jì)、人口趨勢(shì)、自然資源和公共基礎(chǔ)設(shè)施都對(duì)社區(qū)的整體韌性產(chǎn)生影響——獲取的地圖和數(shù)據(jù)集有助于更好地了解社區(qū)脆弱性，并明確優(yōu)先目標(biāo)和政策；

 第五章 

“韌性規(guī)劃師工具箱”，提供了開(kāi)展脆弱性評(píng)估、為風(fēng)險(xiǎn)賦予權(quán)重、建筑場(chǎng)景和跟蹤指標(biāo)等重要工具；

 第六章 

“實(shí)施思路”，從總體規(guī)劃、分區(qū)條例、公園和游憩規(guī)劃、流域管理規(guī)劃、自然災(zāi)害緩解規(guī)劃等若干方面，就韌性規(guī)劃如何融入其中并全面貫徹實(shí)施提供思路。手冊(cè)最后的附件中提供了密歇根州可供為社區(qū)韌性規(guī)劃提供志愿者咨詢(xún)服務(wù)的專(zhuān)家和組織聯(lián)絡(luò)方式。

綜上所述，《韌性手冊(cè)》是指導(dǎo)密歇根州社區(qū)韌性規(guī)劃的重要工具和指南。詳細(xì)信息，請(qǐng)參見(jiàn)文獻(xiàn)(https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_14916303)。 

3、疫情之下40萬(wàn)人口小城的自省《韌性坦帕：轉(zhuǎn)變城市的明天》

插圖4 坦帕的學(xué)齡兒童和教師

https://www.tampa.gov/green-tampa/resilience

3.1 概述

坦帕（Tampa）位于美國(guó)佛羅里達(dá)半島西岸，臨坦帕灣，外連墨西哥灣。由于良好的氣候和較低的物價(jià)，加上空地較多，坦帕灣區(qū)近幾十年來(lái)一直處于增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。然而近兩年，疫情、超常的人口增長(zhǎng)、氣候變化的影響以及長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)和社會(huì)不平等的挑戰(zhàn)接踵而至。正是在此背景之下，2021年5月推出戰(zhàn)略文件《韌性坦帕——轉(zhuǎn)變城市的明天》(https://www.tampa.gov/green-tampa/resilience)。名為“韌性規(guī)劃”，稱(chēng)之為“智慧規(guī)劃”也格外恰當(dāng)。因?yàn)?，確乎是舉全城之力，識(shí)別出城市面臨的緊迫威脅與挑戰(zhàn)，列出可供憑借的資源和優(yōu)勢(shì)，著眼于應(yīng)對(duì)本城未來(lái)挑戰(zhàn)而制定的策略。尋得的應(yīng)對(duì)之策在于“韌性”，但規(guī)劃路線確實(shí)憑借的平實(shí)又強(qiáng)大的“智慧”。

援引40萬(wàn)小城的“韌性規(guī)劃”進(jìn)行解讀，相當(dāng)于“解剖一只麻雀”。疫情襲來(lái)，洪水襲來(lái)，韌性如此重要，毋庸諱言。而不同城市，所需要的“韌性”，既有共性，又有不同。坦帕的韌性規(guī)劃，列明了四大方向以及若干行動(dòng)。無(wú)論對(duì)數(shù)十萬(wàn)人口小城，還是對(duì)數(shù)百萬(wàn)上千萬(wàn)人口的大城市開(kāi)展韌性規(guī)劃而言，都可算拋磚引玉。韌性規(guī)劃中的頗多細(xì)節(jié)耐人尋味，比如：提及在既有住區(qū)中增加多戶(hù)住宅，這與當(dāng)前美國(guó)諸多城市增加經(jīng)濟(jì)適用房的策略相呼應(yīng)；提及本城有1250個(gè)無(wú)家可歸者，無(wú)論是作為規(guī)劃師還是作為決策者，可曾知曉所研究或規(guī)劃或管理轄區(qū)中的無(wú)家可歸者數(shù)量？提及支持社區(qū)學(xué)院兩年學(xué)業(yè)不中斷，因?yàn)樽x兩年社區(qū)大學(xué)的孩子基本來(lái)自于貧困社區(qū)或有色人群，支持他們是消除種族差異的一大步。以上種種，提示我們規(guī)劃作為一種公共政策，細(xì)節(jié)總是值得思索，不容小覷。在談到氣候變化人人色變的當(dāng)下，坦帕韌性規(guī)劃中為氣候所做的預(yù)備值得關(guān)注。比如，規(guī)劃列明繪制住區(qū)層級(jí)的脆弱性地圖，識(shí)別出多種風(fēng)險(xiǎn)下高脆弱性的地區(qū)并重點(diǎn)投入；基礎(chǔ)設(shè)施的氣候適應(yīng)性改造；營(yíng)建綠色開(kāi)放空間以緩解高溫和洪水影響等等。還特別提到，《韌性坦帕》并非面面俱到的一劑靈丹妙藥，所列舉措并不容易實(shí)現(xiàn)，并不能指望一蹴而就。即便如此，坦帕韌性規(guī)劃也絕非空中樓閣，因?yàn)樗拇蠓较驍?shù)十項(xiàng)行動(dòng)之下，都列明了責(zé)任機(jī)構(gòu)、資源和資金的籌措方式，可謂務(wù)實(shí)嚴(yán)謹(jǐn)。

插圖5 坦帕韌性規(guī)劃架構(gòu)

https://www.tampa.gov/green-tampa/resilience 

3.2 韌性如何提升？

坦帕著眼于從以下四個(gè)方面提升韌性：

為所有坦帕人提供機(jī)會(huì)（Opportunity for All Tampanians）：聚焦于采取行動(dòng)，確保所有坦帕人，無(wú)論處于何種人生階段，都可從持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之中受益。

繁榮鄰里（Thriving Neighborhoods）：制訂方案，建設(shè)活力鄰里社區(qū)，提升多樣性和實(shí)力，以應(yīng)對(duì)從可負(fù)擔(dān)性到氣候變化到聯(lián)系性方面存在的韌性挑戰(zhàn)。

氣候就緒基礎(chǔ)設(shè)施（Climate-Ready Infrastructure）：列明能降低對(duì)氣候風(fēng)險(xiǎn)暴露程度的行動(dòng)，同時(shí)加強(qiáng)城市既有和未來(lái)基礎(chǔ)設(shè)施，使其得以在經(jīng)歷氣候帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)之后能夠盡快復(fù)原。

增長(zhǎng)和聯(lián)系的城市（Growing and Connected City）：制訂方案，把握坦帕的增長(zhǎng)，確保城市政府能夠公平高效地工作，為城市嵌入韌性系統(tǒng)，同時(shí)解決歷史性種族差異問(wèn)題。

1、韌性之一在于公平：為所有坦帕人提供機(jī)會(huì)

坦帕識(shí)別出了持續(xù)存在的不平等。其最近的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并沒(méi)有讓所有居民公平受益，種族之間的不平等更加明顯。有色人種面臨更高的失業(yè)率，住房自有率低，并且平均收入是同城市白人小時(shí)工資中位數(shù)的60%。這種不平等也影響到了兒童，坦帕灣區(qū)的黑人和西班牙裔兒童生活在貧困中的可能性比他們的白人同學(xué)高出兩倍。如果不采取行動(dòng)，隨著城市人口的不斷增長(zhǎng)，不平等只會(huì)加劇：在坦帕居住了一輩子的居民可能會(huì)被社區(qū)掃地出門(mén)，許多居民可能無(wú)法獲得高質(zhì)量的工作，城市也無(wú)法發(fā)揮其最大潛力。

2、韌性之二在于人丁興旺：繁榮鄰里，生生不息

鄰里住區(qū)是城市的基礎(chǔ)，從社區(qū)的角度理解城市，才能夠?yàn)榫用裉峁┌踩?zhǔn)備就緒且經(jīng)濟(jì)實(shí)惠的空間。以適合當(dāng)?shù)鬲?dú)特社區(qū)環(huán)境的方式增加經(jīng)濟(jì)適用房的供應(yīng)，以便為坦帕的人口增長(zhǎng)做好準(zhǔn)備，并防止流離失所；通過(guò)適當(dāng)且負(fù)擔(dān)得起的交通方案，確保所有社區(qū)在其內(nèi)部及周邊提供工作機(jī)會(huì)和關(guān)鍵的商品和服務(wù)；面對(duì)氣候變化，根據(jù)當(dāng)?shù)仫L(fēng)險(xiǎn)做好準(zhǔn)備和加以適應(yīng)；通過(guò)合作伙伴關(guān)系，向最需要的社區(qū)提供社會(huì)和經(jīng)濟(jì)支持。

3、韌性之三在于對(duì)氣候變化的應(yīng)對(duì)氣候就緒基礎(chǔ)設(shè)施

坦帕著眼于采取大膽的行動(dòng)來(lái)消除氣候變化的原因，并應(yīng)對(duì)氣候變化的影響。建設(shè)一個(gè)更具韌性的城市，以更好地抵御下一次氣候事件；制定和推進(jìn)政策，限制對(duì)不可再生能源的依賴(lài)；建設(shè)和加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施，以便系統(tǒng)能夠適應(yīng)不斷變化的氣候，并為社區(qū)提供額外收益，包括增加綠色空間。坦帕的雄心是，要在經(jīng)歷史無(wú)前例的氣候變化的這個(gè)世紀(jì)中，保護(hù)城市及其最脆弱的居民。

4、韌性之四在于增長(zhǎng)：增長(zhǎng)和相互聯(lián)系的城市

需要改變城市管理系統(tǒng)的工作方式，使韌性成為永久的能力；坦帕人日常面對(duì)的問(wèn)題是相互關(guān)聯(lián)的，需要多個(gè)市政部門(mén)以及合作伙伴的綜合應(yīng)對(duì)；為應(yīng)對(duì)根深蒂固的種族差異，必須嵌入促進(jìn)種族平等的政策和做法。利用持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來(lái)促進(jìn)公平，培育能夠?yàn)楦鞣N背景的辛勤工作的坦帕人帶來(lái)繁榮的經(jīng)濟(jì)；繼續(xù)以整體方式改善交通系統(tǒng)，以便隨著坦帕的發(fā)展，坦帕人可以獲得更多的機(jī)會(huì)；將種族平等和韌性原則納入城市治理實(shí)踐，以努力消除差異并加強(qiáng)應(yīng)對(duì)沖擊和壓力的長(zhǎng)期能力。

行動(dòng)方案 

對(duì)應(yīng)于以上所列韌性提升四個(gè)方面，《韌性坦帕》提出了數(shù)十項(xiàng)行動(dòng)。更多細(xì)節(jié)，請(qǐng)參考閱讀文獻(xiàn)1。

《韌性坦帕》中所列舉措并不能輕易實(shí)現(xiàn)，并不能指望由一個(gè)部門(mén)、一任市長(zhǎng)甚至坦帕政府部門(mén)的全體人員付出努力就得以實(shí)施。韌性規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)，有賴(lài)于每個(gè)坦帕市民從中找到能引起強(qiáng)烈共鳴并激發(fā)參與沖動(dòng)的倡議。所有人共同合作，才能使這一路線圖成為現(xiàn)實(shí)，建立一個(gè)更強(qiáng)大、更公平、更具韌性的坦帕。

4、歷經(jīng)災(zāi)難造就韌性意識(shí)《韌性舊金山》不懈努力，日趨強(qiáng)韌

4.1 概述

舊金山自稱(chēng)并非“可以躺平的城市”（a sleepy city）。1906年，大地震和大火摧毀了這座城市。巨大悲劇讓城市具有了風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)意識(shí)，100多年來(lái)舊金山一直都在探索韌性城市之道。從打擊中反彈，并且持續(xù)前行，成為其面對(duì)諸多挑戰(zhàn)的主旋律之所在。《韌性舊金山》(https://sfgov.org/ccsfgsa/orr/resilient-san-francisco)  的編制，正是今時(shí)今日為了“讓舊金山成為每個(gè)人都有機(jī)會(huì)稱(chēng)之為家的城市”所付出的努力。

《韌性舊金山》是如何制定的？規(guī)劃編制過(guò)程長(zhǎng)達(dá)18個(gè)月，有186位個(gè)人、31個(gè)政府機(jī)構(gòu)以及56個(gè)非政府組織和私營(yíng)部門(mén)組織參與其中。無(wú)論是當(dāng)前危險(xiǎn)識(shí)別，韌性目標(biāo)確定，擬采取的行動(dòng)以及倡議，都是群策群力完成。值得一提的是，洛克菲勒基金會(huì)2013年發(fā)起的“100韌性城市”（One Hundred Resilient Cities）計(jì)劃中，舊金山成為第一輪入選城市，這為《韌性舊金山》的編制帶來(lái)了契機(jī)并打下良好基礎(chǔ)。

當(dāng)然，韌性規(guī)劃不可閉門(mén)造車(chē)。舊金山韌性規(guī)劃編制之時(shí)，諸多其他城市，從鹿特丹到基督城，從洛杉磯、奧克蘭到伯克利，也都在各自的背景下進(jìn)行著韌性建設(shè)。即便每個(gè)城市面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)各不相同，但所有城市共同的努力方向都在于：盡我們所能，面對(duì)不確定的未來(lái)。韌性舊金山規(guī)劃從其他城市的實(shí)踐中吸取了寶貴經(jīng)驗(yàn)。這也恰便成為了本文的主旨：全球諸多城市韌性建設(shè)珠玉在前，追隨它們的腳步，借鑒寶貴經(jīng)驗(yàn)，必能讓其他城市韌性提升事半功倍。

插圖6 舊金山韌性規(guī)劃封面

https://sfgov.org/ccsfgsa/orr/resilient-san-francisco 

4.2 識(shí)別挑戰(zhàn)是韌性規(guī)劃的起點(diǎn)舊金山面對(duì)何種挑戰(zhàn)？

舊金山面對(duì)6大挑戰(zhàn)，這些挑戰(zhàn)并非獨(dú)立，而是相互關(guān)聯(lián)。

挑戰(zhàn)之一：地震

舊金山所在的灣區(qū)在未來(lái)30年內(nèi)發(fā)生7.0級(jí)地震的可能性為76%。即便1989年6.9級(jí)洛馬普列塔地震(6.9)相對(duì)溫和，也對(duì)城市造成了重大破壞。舊金山必須持續(xù)努力，為“大事件”做好準(zhǔn)備，并確保可從中恢復(fù)。

挑戰(zhàn)之二：氣候變化

全球氣候變化的影響已經(jīng)以干旱和日益嚴(yán)重的風(fēng)暴雨洪事件的形式呈現(xiàn)。必須通過(guò)緩解氣候變化來(lái)確保城市的未來(lái)，同時(shí)也應(yīng)從此時(shí)此刻開(kāi)始對(duì)城市做出適應(yīng)氣候變化的調(diào)整和改變，切莫因?yàn)闀r(shí)已晚追悔莫及。

挑戰(zhàn)之三：海平面上漲

預(yù)計(jì)2100年舊金山海平面上漲超過(guò)1.6米，這不僅威脅海岸，還將對(duì)城市和區(qū)域的生活方式產(chǎn)生巨大影響。

挑戰(zhàn)之四：基礎(chǔ)設(shè)施

基礎(chǔ)設(shè)施是日常生活的核心——包括日常使用的道路管網(wǎng)，也包括更為宏大的系統(tǒng)，包括人們賴(lài)以生存的食物、社交網(wǎng)絡(luò)和住房。但需牢記，這些系統(tǒng)持續(xù)運(yùn)行中總會(huì)達(dá)到或超過(guò)其預(yù)期壽命，而有時(shí)它們也不足以滿(mǎn)足不斷發(fā)展繁榮興旺的城市的需求。

挑戰(zhàn)之五：社會(huì)不公

舊金山在所有政策中都提倡公正和平等，但公正和平等永遠(yuǎn)在路上。社會(huì)公平和包容性，亟待成為城市繁榮的核心。

挑戰(zhàn)之六：不可負(fù)擔(dān)性

舊金山45%的租房者支付的住房租金超過(guò)其家庭收入的30%。房?jī)r(jià)持續(xù)上漲，對(duì)首次購(gòu)房者帶來(lái)挑戰(zhàn)。對(duì)于為這座城市添磚加瓦的人來(lái)說(shuō)，舊金山近在咫尺卻遙不可及。

4.3 《韌性舊金山》的主體內(nèi)容

《韌性舊金山》全文137頁(yè)，思路明晰，為應(yīng)對(duì)6大挑戰(zhàn)，列明了四大目標(biāo)。在各個(gè)目標(biāo)之下，列出了一系列行動(dòng)以及關(guān)鍵評(píng)價(jià)指標(biāo)，并在各項(xiàng)行動(dòng)之下又細(xì)分出相關(guān)倡議。如下所列。

目標(biāo)之一：為明天做出計(jì)劃和準(zhǔn)備

為了滿(mǎn)足這一目標(biāo)，需要采取三大行動(dòng)：

1. 今時(shí)今日就為舊金山的復(fù)蘇做好準(zhǔn)備  

2. 推動(dòng)創(chuàng)新，為地震做好預(yù)備  

3. 為不斷增長(zhǎng)的城市加大在基礎(chǔ)設(shè)施和交通領(lǐng)域的投入

為了評(píng)測(cè)該目標(biāo)達(dá)成的進(jìn)度，列明5大關(guān)鍵指標(biāo)和13項(xiàng)倡議，限于篇幅，不做贅述，請(qǐng)參見(jiàn)參考文獻(xiàn)1。

目標(biāo)之二：改造、緩解與適應(yīng)

為了滿(mǎn)足這一目標(biāo)，需要采取四大行動(dòng)：

1. 改造尚存的地震危險(xiǎn)建筑

2. 改造和重建具有地震危害的基礎(chǔ)設(shè)施

3. 在當(dāng)?shù)馗冻鼍徑鈿夂蜃兓呐?/span>

4. 讓舊金山適應(yīng)于氣候變化

為了評(píng)測(cè)該目標(biāo)達(dá)成的進(jìn)度，列明4大關(guān)鍵指標(biāo)和16項(xiàng)倡議，詳見(jiàn)參考文獻(xiàn)。

目標(biāo)之三：保證今日舊金山人的住房，保證災(zāi)難之后舊金山人住有所居

為了滿(mǎn)足這一目標(biāo)，需要采取三大行動(dòng)：

1. 從今天開(kāi)始，讓住房具有強(qiáng)大的復(fù)原能力

2. 強(qiáng)化系統(tǒng)，從而能夠?yàn)榕f金山人快速迅捷提供住所  

3. 今時(shí)今日著手強(qiáng)化住房建設(shè)，從而更好地為明天做好準(zhǔn)備

為了評(píng)測(cè)該目標(biāo)達(dá)成的進(jìn)度，列明關(guān)鍵指標(biāo)4項(xiàng)和13項(xiàng)倡議，詳見(jiàn)參考文獻(xiàn)。

目標(biāo)之四：通過(guò)增進(jìn)聯(lián)系為社區(qū)賦能

為了滿(mǎn)足這一目標(biāo)，需要采取三大行動(dòng)：

1. 建立強(qiáng)大、健康和互相聯(lián)系的社區(qū)

2. 提升與舊金山政府的聯(lián)系

3. 建立韌性與恢復(fù)辦公室（the Office of Resilience and Recovery）

為了評(píng)測(cè)該目標(biāo)達(dá)成的進(jìn)度，列明關(guān)鍵指標(biāo)4項(xiàng)和12項(xiàng)倡議，詳見(jiàn)參考文獻(xiàn)。

致謝

● 本文為北京大學(xué)首都發(fā)展新年論壇（2022）會(huì)議論文。北京大學(xué)首都發(fā)展新年論壇是由北京大學(xué)首都發(fā)展研究院發(fā)起并主辦的高端學(xué)術(shù)交流平臺(tái)。2022年新年論壇由首發(fā)院與中國(guó)區(qū)域科學(xué)協(xié)會(huì)聯(lián)合主辦，論壇主題為“構(gòu)建新發(fā)展格局與京津冀協(xié)同發(fā)展”。

● 本文主要參考文獻(xiàn)是美國(guó)坦帕市、密歇根州和舊金山市，加拿大溫哥華市，以及荷蘭鹿特丹的韌性規(guī)劃（指南）五份報(bào)告全文，都下載于相關(guān)城市政府官網(wǎng)，并連同本文一并提交給會(huì)議主辦方，供學(xué)習(xí)分享，特此致謝。此外，文中也以澎湃新聞市政廳“韌性智慧”系列6篇文章和“與洪共存-大災(zāi)以后”系列5篇文章（作者為相欣奕）為參考文獻(xiàn)，特此致謝。

作者信息 

相欣奕，市政工程博士 西南大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院講師 國(guó)家注冊(cè)城鄉(xiāng)規(guī)劃師

殷湖北，管理學(xué)博士 就職于長(zhǎng)壽經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員 國(guó)家注冊(cè)城鄉(xiāng)規(guī)劃師

張美華，生態(tài)經(jīng)濟(jì)博士 西南大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院副教授

文章來(lái)源：一覽眾山小-可持續(xù)城市與交通