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趙燕菁，中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)，自然資源部國(guó)土空間規(guī)劃專家組成員

城市更新里面都有涉及城市公共空間的更新，但往往都是把城市和公共空間捆在一起，單獨(dú)談?wù)摴部臻g并不是很多，而城市更新大部分的注意力都不是集中在公共空間，比如三舊改造，實(shí)際上是政府出讓給廠商或私人業(yè)主，我們改造的空間是非公共空間，而這個(gè)也是我們前一個(gè)階段城市更新比較集中的地方。

但實(shí)際上公共空間在城市中也占有一定的比重。那么，什么是公共空間？對(duì)其進(jìn)行簡(jiǎn)單的定義：如果將城市大概分為四類用地，其中最狹義的公共空間就是指道路及路上面所有的管線、廣告大牌，這些都屬于沒(méi)有出讓的部分，另一類是公共配套設(shè)施，如學(xué)校、醫(yī)院、廣場(chǎng)、公園，實(shí)際上這些用地是政府的產(chǎn)權(quán)，所以將其作為廣義的公共空間。剩下的部分則是出讓給工廠、商家或者居民，這個(gè)是一個(gè)狹義的私有的空間或者是社會(huì)的空間。

公共部分，雖然不是城市更新的重點(diǎn)，但實(shí)際上在城市中占比很大，在國(guó)家用地分類標(biāo)準(zhǔn)里面有一個(gè)分類，學(xué)過(guò)城市規(guī)劃的基本都了解。

公共部分包括道路和交通基礎(chǔ)設(shè)施，一般占城市用地10%-25%，綠地、廣場(chǎng)占10%-15%，這兩項(xiàng)加起來(lái)將近百分之三四十，如果再算上變電站、污水廠、公交停車場(chǎng)等空間，實(shí)際上廣義的公共空間接近50%左右。而在大城市中公共的空間還有更多，比如，機(jī)場(chǎng)、港口等一些國(guó)有企業(yè)所持的場(chǎng)地，廣義上也屬于城市的公共空間，這些都可以納入到公共空間的存量中，這部分的公共空間具有非常大的升級(jí)潛力。但現(xiàn)在的城市更新主要關(guān)注已出讓的私人土地，往往忽略了政府實(shí)際上所持資產(chǎn)，而這部分空間體量也是非常巨大的。

為什么我們考慮得比較少，因?yàn)樵谖覀兊挠∠罄?，這部分公共空間是不盈利的，我們的工廠可以收稅，但是剛才我們看到這些做的非常好的案例，其實(shí)很多都是公共空間的更新，都有一個(gè)共同的特點(diǎn)，公共空間的更新大部分都是政府在花錢，基本沒(méi)有盈利，但凡是不賺錢的項(xiàng)目，只能做一至兩個(gè)項(xiàng)目，長(zhǎng)期投資是不可持續(xù)的，不能形成合理的商業(yè)模式，具有不可持續(xù)性和復(fù)制性。

因此，不能將公共空間作為城市更新中的盲區(qū)，我們要對(duì)其進(jìn)行重新定義。傳統(tǒng)來(lái)說(shuō)，出讓住宅用地、商業(yè)用地、工業(yè)用地這都是屬于政府的收益，為什么能有收益？是因?yàn)檎峁┝斯卜?wù)，為公共服務(wù)花錢，比如道路、管線、公園等公共空間，學(xué)校、醫(yī)院才能收益。因此，我們傳統(tǒng)的理解認(rèn)為公共就是花錢的，目的就是讓剩余的土地可以賣出更好的價(jià)值。

換一個(gè)角度思考，如果我們將整個(gè)城市看作是一個(gè)平臺(tái)，其空間的含義就會(huì)變多，所以在傳統(tǒng)的思維角度看，我們的城市應(yīng)該是收稅的，公園是需要門(mén)票的，但如果減掉的這些費(fèi)用，比如公園免費(fèi)，那它的價(jià)值去哪了？其實(shí)都已經(jīng)轉(zhuǎn)移到了周邊的土地，住宅就會(huì)升值，比如修建地鐵，那么地鐵的周邊區(qū)域板塊就會(huì)升值，修建學(xué)校，學(xué)區(qū)房就會(huì)升值，所以它的公共服務(wù)是把價(jià)值轉(zhuǎn)移出去了。

但同時(shí)也存在一個(gè)問(wèn)題，對(duì)于政府來(lái)講，其收益很難循環(huán)，如果在你們家旁邊新建一個(gè)公園，你的房?jī)r(jià)將會(huì)上漲，你會(huì)把收益部分交給政府嗎？不會(huì)，如果我們家旁邊修建地鐵，房?jī)r(jià)上漲，我們并不會(huì)將升值部分捐給公共，但在其他國(guó)家，只要你的物業(yè)升值，政府的稅收就增加，所以政府就能進(jìn)行循環(huán)回收，而中國(guó)現(xiàn)在沒(méi)有，政府收的是房地產(chǎn)稅，雖然稅收上漲，但是有5年的實(shí)驗(yàn)期，可能就收一個(gè)水費(fèi)的價(jià)格，如果收多了我們就會(huì)投訴，所以大家也不要指望房地產(chǎn)稅能達(dá)到西方國(guó)家的水準(zhǔn)，如果一個(gè)地方政府的財(cái)政收入有百分之六七十甚至七八十的是房地產(chǎn)稅收，這種做法我們是不能接受的，這也不現(xiàn)實(shí)，因此我們要確定，現(xiàn)在我們能否把這個(gè)平臺(tái)轉(zhuǎn)化為一個(gè)可收費(fèi)的平臺(tái)，地方政府不能收稅，稅錢是國(guó)家定的，如果收不回來(lái)，像這些舊城的改造基本都在虧錢，最后會(huì)發(fā)現(xiàn)除了少數(shù)幾個(gè)政府，其他都是負(fù)債累累，如果只為形象進(jìn)行更新，那肯定要先花錢，我認(rèn)為這一次換屆，很多新的市長(zhǎng)、市委書(shū)記會(huì)大吃一驚，上一屆政府留了多少億的債務(wù)在手里，這次中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議也專門(mén)提出，嚴(yán)控地方政府債務(wù)，因此，一定要尋找出一種新的方式。

如果成為一個(gè)平臺(tái)，每個(gè)城市都不止只有一種收費(fèi)方式，收費(fèi)方式的各不相同，比如說(shuō)大家都熟悉的阿里巴巴（淘寶），平臺(tái)不收費(fèi)，騰訊、微信是免費(fèi)的，它們沒(méi)賠，它們賺了很多錢，所以只要有了平臺(tái)的特性，都可以賺錢，它可能不找老百姓收費(fèi)，但是它可以找第三方收費(fèi)。

我們使用微信是不會(huì)被賺錢，但是形成的流量是錢，出賣了個(gè)人信息，所以在城市中的許多流量，如果沒(méi)賣掉就那就是被流失了，大家不要以為現(xiàn)在網(wǎng)上的東西都是免費(fèi)的，免費(fèi)是最貴的，所以我認(rèn)為應(yīng)該在一個(gè)全新的概念中去重新理解城市，把城市作為一個(gè)平臺(tái)，上面可以加載各種各樣能賺錢的印證程序APP，這些東西能賺錢，我們就找這些APP去收錢，所以市政府不是只有一種收費(fèi)的模式，這就是我對(duì)它的理解，所以通過(guò)城市的平臺(tái)，把所有需要的公共資源進(jìn)行集聚、重組和運(yùn)營(yíng)以后，它是能夠帶來(lái)巨大收益的。

最主要的原因就是產(chǎn)權(quán)，大家可以看街道怎么運(yùn)營(yíng)，公路好幾種產(chǎn)權(quán)，省道、國(guó)道、高速，包括廈門(mén)市同樣的道路，有一部分屬于公路局，有一部分屬于市政園林局，多少米以下的屬于區(qū)政府的，沒(méi)有單位可以統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。

比如在社區(qū)里工作，負(fù)責(zé)打掃衛(wèi)生，街道上有很多公共的部分，比如電線桿、公交車站、廣告打牌、地下管線等，這些不屬于個(gè)人，但這些大家都可以介入和使用，但如果讓個(gè)人管理，那么就是負(fù)責(zé)掃地的。

大會(huì)演講現(xiàn)場(chǎng)圖

產(chǎn)權(quán)還會(huì)虛置，所以可以看到每個(gè)人都可以通過(guò)這個(gè)平臺(tái)進(jìn)行免費(fèi)的投送，比如共享單車，大家拼命的去投放這些單車，就像工地一樣，如果所有人都免費(fèi)使用的話，它就會(huì)出現(xiàn)淪為工具的悲劇，所以會(huì)出現(xiàn)城市產(chǎn)權(quán)虛置，我們經(jīng)常看到征兵廣告，過(guò)一段時(shí)間是五講四美或是其他，好像這個(gè)產(chǎn)權(quán)也沒(méi)人管，走在街道上，雖然街道也亂七八糟，但是誰(shuí)也不負(fù)責(zé)，這就是我們的問(wèn)題。

如若要解決這個(gè)問(wèn)題，就要把這個(gè)城市（平臺(tái)）變成一個(gè)可經(jīng)營(yíng)的模式，第一件事是解決產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，誰(shuí)管它，誰(shuí)運(yùn)營(yíng)它，誰(shuí)收費(fèi)，能收什么費(fèi)，必須要定義，所以我認(rèn)為這次中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于生態(tài)文明體制改革的整體方案里面就提出了這個(gè)事歸誰(shuí)管，自然資源部門(mén)負(fù)責(zé)統(tǒng)一行使全民所有自然資源，街道亂用的問(wèn)題，就是自然資源部的問(wèn)題，現(xiàn)在這是公共的資源，對(duì)其進(jìn)行管理，原來(lái)責(zé)任人，不知道誰(shuí)管，現(xiàn)在就是歸這個(gè)部門(mén)管，當(dāng)然，不是有個(gè)人具體管，可以委托公司、管理者，甚至委托城市運(yùn)營(yíng)商，所以我認(rèn)為第一個(gè)先得要明確它的產(chǎn)權(quán)，先成立統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)。

北京現(xiàn)在正在做這樣一件事，據(jù)我所知，目前北京通州區(qū)的所有道路，公共設(shè)計(jì)部分，甚至連交警、小區(qū)物業(yè)全都?xì)w為一個(gè)公司來(lái)管理、運(yùn)營(yíng)，這是一個(gè)嘗試，如若不給他們管，所有需要人要管的東西就會(huì)存在沒(méi)有人管的現(xiàn)象。

這樣的管理方式有優(yōu)勢(shì)，如果需要安一個(gè)桿、一個(gè)監(jiān)控，跟誰(shuí)商量？市委市政府不同意，規(guī)劃局也不敢攔，市政園林也不敢攔，現(xiàn)在該交費(fèi)就交費(fèi)，該收費(fèi)就收費(fèi)，比如公交站牌要收費(fèi)，包括路邊停車等等全都是有管理的，所以權(quán)利歸誰(shuí)，必須要有一個(gè)明確的規(guī)定，然后不斷的賦予它，運(yùn)營(yíng)它，這樣才會(huì)越來(lái)越好，如果沒(méi)有這個(gè)管理模式，這個(gè)街道就還是免費(fèi)的，因此有管理模式以后，我們可以探討一下公共平臺(tái)基本的架構(gòu)是什么，它是如何盈利，是免費(fèi)但還能賺錢。

實(shí)際上，現(xiàn)在的城市形態(tài)，把它想像成為一個(gè)網(wǎng)上虛擬的平臺(tái)，打車軟件是一樣的，它是不要錢的，所以對(duì)于我們來(lái)講最主要是流量，帶來(lái)升值，它不用找我們收費(fèi)，大家希望在競(jìng)爭(zhēng)激烈的時(shí)候還補(bǔ)貼優(yōu)惠券，用打車軟件次數(shù)越多，補(bǔ)貼就越多，為什么？就是因?yàn)樗顿Y的是我們的流量。

這個(gè)平臺(tái)把流量賣給誰(shuí)？用戶是免費(fèi)的，它賣給了應(yīng)用程序，比如，在淘寶上開(kāi)個(gè)店，淘寶上瀏覽，帶動(dòng)流量，最后變成收費(fèi)，所以，大家可以看蘋(píng)果的盈利模式，凈找APP收稅，收的稅非常多，阿里巴巴也是這樣，最終形成一種模式。

簡(jiǎn)單來(lái)講，只要是公共的、免費(fèi)使用的東西，就像電視一樣，我們看電視是免費(fèi)的，但形成流量以后，廣告商付錢，最后再?gòu)膹V告商里收錢，覆蓋面越廣，它的廣告越值錢，所以中央電視臺(tái)最值錢，因?yàn)榭吹娜硕啵u的都是觀眾。同樣的道理，我們城市政府就像這樣的平臺(tái)，這也是一個(gè)基本的架構(gòu)，這是第一個(gè)場(chǎng)景。

政府其實(shí)就是在公共平臺(tái)里面招APP，然后找它們收錢，我們?cè)趺凑羞@個(gè)APP呢？只有平臺(tái)上面一定有足夠的流量和良好的環(huán)境，才能有人愿意前來(lái)投，比如廣告投放，現(xiàn)有的人說(shuō)這個(gè)房子是我的，我就有權(quán)在自家屋頂上弄一個(gè)廣告，甚至窗戶上貼一個(gè)廣告，廣告是非常賺錢的，我們?cè)诰W(wǎng)上很多免費(fèi)使用的東西都是有人交錢的，都是廣告公司交的錢，所以這個(gè)權(quán)利一定要通過(guò)法律還給公共，成都市規(guī)劃局最近出臺(tái)規(guī)定，非公共資源載體部分，只要業(yè)主同意，成都市相關(guān)部門(mén)會(huì)在編制戶外廣告控制性詳細(xì)規(guī)劃時(shí)將之列入規(guī)劃。此后，納入規(guī)劃的業(yè)主戶外廣告設(shè)置位將通過(guò)拍賣方式出讓使用權(quán)。該拍賣收益的60%，將補(bǔ)償給載體業(yè)主。其余40%繳入財(cái)政專戶，專項(xiàng)用于城市管理工作。要定義政府能不能收費(fèi)，找誰(shuí)收費(fèi)，這必須是一個(gè)權(quán)利賦予的事情。

從事審批工作的都知道，沒(méi)有法律就沒(méi)有行政許可，城市規(guī)劃兩證一書(shū)都是《城市規(guī)劃法》賦予我們的，所以這個(gè)模式也應(yīng)該賦予相應(yīng)的法律，有人墊錢外擺，不能隨便擺了就占用，還要還給公眾，或者負(fù)擔(dān)一定的義務(wù)，不一定是要收錢。比如說(shuō)紐約的報(bào)亭，攤位都是定點(diǎn)定價(jià)，不一定要拍賣，我們可以將這個(gè)攤位給一個(gè)殘疾人或者給困難的家庭，但不能免費(fèi)使用。公廁也是，原來(lái)公廁在歐洲是要交錢的，被一個(gè)人承包了，設(shè)計(jì)的特別豪華，流量很大，賣給廣告商，就變成了一個(gè)非常富有的人，這是德國(guó)一個(gè)真實(shí)的例子。

比如現(xiàn)在道路上到處都有停車位，這些都是公共的資源，現(xiàn)在東莞就在做一件事，把道路上所有的停車位全部上傳到網(wǎng)上，要想停車一查就知道哪兒有停車位，幾點(diǎn)到幾點(diǎn)有空位，一旦預(yù)定了就開(kāi)始交費(fèi)，單位閑置的資源都可以放到網(wǎng)上，比如，我們?nèi)ド习嘁院?，家里空一個(gè)車位，可以在網(wǎng)上進(jìn)行租用，下班后，單位的停車位可以有償提供給周圍的居民。

整個(gè)城市都可以設(shè)計(jì)路段收費(fèi)，給不同的時(shí)間、不同的地段、不同的人來(lái)收費(fèi)，比如共享單車不能免費(fèi)投，每年規(guī)定就兩家，大家競(jìng)爭(zhēng)拍賣，然后獲得專營(yíng)權(quán)，一人經(jīng)營(yíng)5年、10年，然后一次收費(fèi)，這樣就不會(huì)亂投。

新加坡大部分的主要路段，只要經(jīng)過(guò)這個(gè)路段就收費(fèi)，提醒幾點(diǎn)到幾點(diǎn)收費(fèi)，收多少，道路實(shí)施這個(gè)系統(tǒng)后，我們可以不在高峰出行，晚一個(gè)小時(shí)出去就會(huì)省一部分錢，我們出去的時(shí)候有兩條路，繞一些，但是省錢，這樣的話，我們可以減少道路的供給，不需要修很多路，也是省錢，省錢就是賺錢，基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)。

比如，小學(xué)操場(chǎng)整天都空著，當(dāng)時(shí)我當(dāng)規(guī)劃局長(zhǎng)的時(shí)候就提出小學(xué)操場(chǎng)下面都可以利用，如果有一個(gè)運(yùn)營(yíng)商把這個(gè)技術(shù)發(fā)展到能夠在暑假期間把整個(gè)停車場(chǎng)建起來(lái)，這就都是新技術(shù)。廈門(mén)的變電站，室內(nèi)化改造后，原來(lái)大家很討厭且占地非常大的設(shè)施，現(xiàn)在就變成基礎(chǔ)區(qū)，我們賺的房地產(chǎn)的錢遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于改造后盈利的錢。

比如紐約公園，有錢人去贊助窮人，很多公園的設(shè)施都是被捐贈(zèng)的，比如椅子捐1萬(wàn)美元，就可以在上面能刻很多字，從而帶動(dòng)了許多人進(jìn)行捐贈(zèng)。在廈門(mén)當(dāng)局長(zhǎng)的時(shí)候做過(guò)這樣的活動(dòng)，導(dǎo)致最后椅子都不夠了，需要開(kāi)通渠道，在平臺(tái)上進(jìn)行。

最后，我認(rèn)為，現(xiàn)在進(jìn)入后房地產(chǎn)市場(chǎng)，房地產(chǎn)建設(shè)的周期很快結(jié)束了，開(kāi)發(fā)商應(yīng)該運(yùn)營(yíng)這個(gè)街區(qū)嗎？所以我建議城市的開(kāi)發(fā)商要拋棄幻想，從城市的開(kāi)發(fā)商轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械倪\(yùn)營(yíng)商，假設(shè)把城市理解成為一個(gè)平臺(tái)，而運(yùn)營(yíng)會(huì)有巨大的商機(jī)，所以將來(lái)在城市運(yùn)營(yíng)上，賺錢的人可能比這個(gè)城市開(kāi)發(fā)商賺的錢更多，搭建一個(gè)平臺(tái)，為城市創(chuàng)造現(xiàn)金流的模式，會(huì)誕生一批城市發(fā)展的贏家，可能萬(wàn)科不轉(zhuǎn)型就會(huì)受到影響，可能萬(wàn)達(dá)轉(zhuǎn)型成功，那就是另一個(gè)城市。土地財(cái)政前一個(gè)階段，我們覺(jué)得是大江大河，高山大海，實(shí)際上，當(dāng)我們城市進(jìn)入了運(yùn)營(yíng)階段以后，才是真正的城市。

文章來(lái)源：城科會(huì)城市更新專委會(huì)